तोमनाथ उप्रेती

उपसचिव, नेपाल सरकार

राष्ट्रको समृद्धि बजेटले निर्माण गरेको पूर्वाधार, सिर्जना गरेको उत्पादक क्षमता र भविष्यका पुस्तालाई हस्तान्तरण गरेको विकास सम्पत्तिले निर्धारण गर्छ । यही कारण पुँजीगत खर्च सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनको सबैभन्दा रणनीतिक आयाम मानिन्छ। चालु खर्चले राज्य सञ्चालन गर्छ । पुँजीगत खर्चले राष्ट्र निर्माण गर्छ । चालु खर्चले वर्तमानलाई धान्छ । पुँजीगत खर्चले भविष्यको जग हाल्छ । त्यसैले पुँजीगत खर्च आर्थिक सूचक मात्र होइन, राज्यको दूरदृष्टि, प्रशासनिक क्षमता र राजनीतिक इच्छाशक्तिको प्रतिविम्ब हो ।

आर्थिक वर्ष २०८२/८३ मा नेपाल सरकारले पुँजीगत खर्चका लागि प्रारम्भिक रूपमा ४ खर्ब ७ अर्ब ८८ करोड ८० लाख रुपैयाँ विनियोजन गर्यो। तर आर्थिक वर्ष समाप्तिसम्म जम्मा १ खर्ब ९० अर्ब रुपैयाँ मात्र खर्च भयो, जुन प्रारम्भिक लक्ष्यको ४६.७९ प्रतिशत हो ।

अर्धवार्षिक समीक्षाबाट संशोधित लक्ष्य २ खर्ब ४३ अर्ब ३० करोड रुपैयाँ कायम गरिए पनि त्यो लक्ष्यसमेत पूरा हुन सकेन । रकमगत हिसाबले यो पछिल्ला छ वर्षयताकै न्यून खर्च हो। प्रतिशतका आधारमा हेर्दा पनि संघीय सरकारको कुल खर्चमध्ये पुँजीगत खर्च १२ प्रतिशतमा सीमित रह्यो, जुन उपलब्ध ऐतिहासिक अभिलेखअनुसार सबैभन्दा न्यून अनुपात हो ।

यो तथ्याङ्क सार्वजनिक वित्तीय प्रणालीको संरचनागत संकटको संकेत हो । राज्यले भविष्यमा लगानी गर्नुपर्ने स्रोत वर्तमान उपभोगमा खर्च गरिरहेको छ । विकासको गति सुस्त हुनु, उत्पादनशीलता कमजोर हुनु, निजी क्षेत्रको लगानी घट्नु, रोजगारी सिर्जना नहुनु र राजस्व आधार विस्तार हुन नसक्नु यसैको दीर्घकालीन परिणाम हुन्।

पुँजीगत खर्चको दार्शनिक आधार मानव सभ्यताको विकाससँग जोडिएको छ। एरिस्टोटलले राज्यको उद्देश्य नागरिकलाई गुणस्तरीय जीवन उपलब्ध गराउनु हो भनेका थिए । आधुनिक सार्वजनिक अर्थशास्त्रले यही अवधारणालाई पूर्वाधार, शिक्षा, स्वास्थ्य, प्रविधि र सार्वजनिक सम्पत्तिमा लगानीमार्फत व्याख्या गर्छ । जोन मेनार्ड केन्सले आर्थिक मन्दीका बेला सार्वजनिक लगानीलाई माग सिर्जनाको माध्यम माने। पल रोमरको अन्तर्जातीय वृद्धि सिद्धान्तले ज्ञान, नवप्रवर्तन र पूर्वाधारमा गरिने लगानीलाई दीर्घकालीन आर्थिक वृद्धिको मूल स्रोत ठहर गर्छ । अमत्र्य सेनले विकासलाई स्वतन्त्रताको विस्तार भनेका छन् र त्यो स्वतन्त्रता सडक, विद्यालय, अस्पताल, ऊर्जा, सञ्चार तथा सुरक्षित सार्वजनिक पूर्वाधारमार्फत मात्र सम्भव हुन्छ।

यसैले पुँजीगत खर्चको मूल्य तत्काल देखिने भवन वा सडकमा सीमित हुँदैन। यसको वास्तविक मूल्य भविष्यमा सिर्जना हुने उत्पादकत्व, प्रतिस्पर्धात्मक क्षमता, निजी लगानी आकर्षण, सामाजिक समावेशिता र अन्तरपुस्तीय न्यायमा निहित हुन्छ । आजको पुँजीगत खर्च भोलिको राष्ट्रिय सम्पत्ति हो। आज खर्च नगरिएको पुँजीगत बजेट भोलिको गुमेको अवसर हो ।

नेपालमा पुँजीगत खर्चको समस्या राज्यको विकास व्यवस्थापनसँग गाँसिएको संरचनागत संकट हो। विगत तीन दशकको तथ्याङ्कले वार्षिक औसत पुँजीगत खर्च करिब ६० प्रतिशतको हाराहारीमा सीमित रहेको देखाउँछ। कतिपय वर्ष खर्च ६५ प्रतिशतसम्म पुगे पनि विकासोन्मुख अर्थतन्त्रका लागि आवश्यक मानिने ८५–९० प्रतिशत कार्यान्वयन क्षमताबाट नेपाल निरन्तर टाढै रह्यो।

यसले समस्या बजेटको आकारमा नभई त्यसको कार्यान्वयन प्रणालीमा रहेको स्पष्ट संकेत गर्छ। आर्थिक वर्ष २०७६÷७७ मा कोभिड–१९ महामारीका कारण निर्माण कार्य ठप्प हुँदा पुँजीगत खर्च ४६ प्रतिशतमा झर्नु अस्वाभाविक थिएन । तर महामारी समाप्त भएपछि पनि अपेक्षित सुधार हुन नसक्नुले समस्या अस्थायी नभई संस्थागत भएको प्रमाणित गरेको छ ।

आर्थिक वर्ष २०८२/८३ को अवस्था अझ गम्भीर छ। महामारीजस्तो असाधारण संकट नभएको अवस्थामा पनि पुँजीगत खर्च पुनः ४६.७९ प्रतिशतमा सीमित रहनु राज्यको विकास प्रशासनमाथिको गम्भीर प्रश्न हो। अझ चिन्ताजनक तथ्य के हो भने वास्तविक खर्च रकम पनि अघिल्लो आर्थिक वर्षको करिब २ खर्ब २२ अर्ब रुपैयाँबाट घटेर १ खर्ब ९० अर्ब रुपैयाँमा सीमित भएको छ। यसको अर्थ सरकारले विकासका लागि छुट्याएको स्रोत प्रयोग गर्न सक्ने संस्थागत क्षमता नै कमजोर बन्दै गएको छ।

कुल सरकारी खर्च भने घटेको छैन। आर्थिक वर्ष २०८१/८२ मा सरकारले करिब १५ खर्ब २३ अर्ब रुपैयाँ खर्च गरेको थियो भने चालु वर्ष त्यो बढेर १५ खर्ब ८३ अर्ब रुपैयाँ पुगेको छ। अर्थात् राज्यको खर्च बढेको छ, तर विकासमा जाने हिस्सा घटेको छ। चालु खर्च १० खर्ब ४५ अर्ब रुपैयाँ पुगेको छ भने ऋणको साँवा भुक्तानी तथा वित्तीय व्यवस्थामा ३ खर्ब ४७ अर्ब रुपैयाँ खर्च भएको छ। यसले सार्वजनिक वित्तको संरचना क्रमशः उपभोगमुखी र ऋणनिर्भर बन्दै गएको देखाउँछ।

राजस्व पक्ष पनि उत्साहजनक छैन । सरकारले १४ खर्ब ८० अर्ब रुपैयाँ राजस्व उठाउने लक्ष्य राखेकोमा १२ खर्ब २४ अर्ब रुपैयाँ मात्र संकलन भयो, जुन लक्ष्यको ८२.७६ प्रतिशत हो । राजस्व अघिल्लो वर्षभन्दा सात प्रतिशत बढे पनि अपेक्षित स्तरमा पुग्न सकेन। यसको मुख्य कारण अर्थतन्त्रमा लगानीको कमजोर प्रवाह हो । पुँजीगत खर्च कम हुँदा निर्माण, उद्योग, ढुवानी, व्यापार, सेवा, रोजगारी र उपभोग सबै क्षेत्रमा आर्थिक गतिविधि सुस्त बन्छन्। त्यसको प्रत्यक्ष असर कर प्रणालीमा पर्छ।

सरकारको आम्दानी र खर्चबीचको दूरी पनि बढेको छ । आर्थिक वर्ष समाप्तिसम्म सरकारको कुल आम्दानी १२ खर्ब ६४ अर्ब रुपैयाँ हुँदा खर्च १५ खर्ब ८३ अर्ब रुपैयाँ पुगेको छ। फलस्वरूप सरकारी वित्त घाटा ३ खर्ब ५८ अर्ब रुपैयाँ नाघेको छ। यदि यस्तो प्रवृत्ति निरन्तर रह्यो भने सार्वजनिक ऋणको भार बढ्ने, ब्याज भुक्तानीमा ठूलो हिस्सा जाने र विकासका लागि उपलब्ध वित्तीय स्थान क्रमशः साँघुरिने जोखिम उच्च हुन्छ।

सरकारी अधिकारीहरूले न्यून पुँजीगत खर्चका लागि विभिन्न कारण प्रस्तुत गरेका छन्। जेन–जी आन्दोलन, त्यसपछिको प्रतिनिधिसभा निर्वाचन, तीन पटक सरकार परिवर्तन, पश्चिम एसियाको द्वन्द्वका कारण बिटुमिन लगायत निर्माण सामग्रीको अभाव तथा मूल्यवृद्धि, निर्माण व्यवसायीको परिचालनमा समस्या र प्रशासनिक अवरोधलाई प्रमुख कारण भनिएको छ। यी कारणहरूले केही समय कार्यान्वयनमा प्रभाव पारेको स्वीकार गर्न सकिए पनि यिनले दीर्घकालीन संरचनागत कमजोरीलाई ढाक्न सक्दैनन्। यस प्रवृत्तिले अर्थतन्त्रमा बहुआयामिक नकारात्मक प्रभाव पार्छ। पुँजीगत खर्च घट्दा निजी क्षेत्रले अपेक्षित पूर्वाधार पाउँदैन, उत्पादनशील लगानी सुस्त हुन्छ, निर्माण तथा सेवा क्षेत्रमा माग घट्छ र आर्थिक वृद्धिको गुणक प्रभाव कमजोर बन्छ।

परिणामस्वरूप रोजगारी विस्तार अवरुद्ध हुन्छ, सरकारी राजस्व संकलनमा दबाब बढ्छ र विकास तथा समृद्धिका लक्ष्यहरू निरन्तर पछाडि धकेलिन्छन्। त्यसैले नेपालको समस्या बजेटको अभाव होइन, बजेटलाई समयमै गुणस्तरीय विकासमा रूपान्तरण गर्न नसक्ने शासन क्षमता हो। जबसम्म आयोजना छनोट, सार्वजनिक खरिद, अन्तरनिकाय समन्वय, परियोजना व्यवस्थापन र उत्तरदायित्व प्रणालीमा संरचनागत सुधार गरिँदैन, तबसम्म हरेक वर्ष बजेट घोषणाको उत्साह असारको अन्त्यमा न्यून पुँजीगत खर्चको निराशाजनक तथ्याङ्कमै सीमित रहनेछ।

वास्तविक समस्या बजेट निर्माणकै चरणबाट सुरु हुन्छ। विस्तृत सम्भाव्यता अध्ययन पूरा नभएका आयोजना बजेटमा समावेश गरिन्छ । जग्गा प्राप्ति हुँदैन। वातावरणीय स्वीकृति बाँकी हुन्छ। डिजाइन परिवर्तन भइरहन्छ । ठेक्का प्रक्रियामा ढिलाइ हुन्छ। सार्वजनिक खरिद प्रक्रिया जटिल छ । अन्तरमन्त्रालय समन्वय कमजोर छ । आयोजना व्यवस्थापनमा दक्ष जनशक्ति अभाव छ । ठेकेदार छनोट गुणस्तरभन्दा न्यूनतम मूल्यमा आधारित हुन्छ । विवाद समाधान ढिलो हुन्छ । परिणामतः आर्थिक वर्षको अन्तिम महिनामा हतारमा खर्च गर्ने अस्वस्थ प्रवृत्ति विकसित हुन्छ ।

विकास अर्थशास्त्रले यस्तो अवस्थालाई कार्यान्वयन घाटा भन्छ । नीति सही हुन्छ, बजेट पर्याप्त हुन्छ, तर कार्यान्वयन क्षमता कमजोर हुन्छ । नेपालमा समस्या स्रोतको अभावभन्दा बढी संस्थागत क्षमताको अभाव हो।

पुँजीगत खर्चको प्रभाव बहुआयामिक हुन्छ। पहिलो, यसले प्रत्यक्ष रोजगारी सिर्जना गर्छ। दोस्रो, निर्माण सामग्री, यातायात, बैंकिङ, उद्योग र सेवाक्षेत्रमा माग बढाउँछ। तेस्रो, निजी लगानी आकर्षित गर्छ। चौथो, उत्पादन लागत घटाउँछ । पाँचौँ, क्षेत्रीय असमानता कम गर्छ । छैटौँ, निर्यात क्षमता विस्तार गर्छ। सातौँ, दीर्घकालीन कर आधार विस्तार गर्छ। त्यसैले पुँजीगत खर्चलाई आर्थिक वृद्धिको बहुगुणक इन्जिन मानिन्छ।

अन्तर्राष्ट्रिय अनुभवले पनि यही पुष्टि गर्छ । दक्षिण कोरियाले १९६० देखि १९८० सम्म सडक, बन्दरगाह, ऊर्जा र औद्योगिक पूर्वाधारमा निरन्तर सार्वजनिक लगानी ग¥यो। त्यसले निजी उद्योगलाई प्रतिस्पर्धी बनायो। सिंगापुरले बन्दरगाह, विमानस्थल र डिजिटल पूर्वाधारलाई राष्ट्रिय रणनीतिका रूपमा विकास ग¥यो। चीनले उच्चगतिको रेल, औद्योगिक करिडोर र शहरी पूर्वाधारमा विशाल सार्वजनिक लगानीमार्फत उत्पादन, व्यापार र रोजगारीमा ऐतिहासिक छलाङ मार्यो। भियतनामले निर्यातमुखी औद्योगिकीकरणलाई पूर्वाधारसँग जोडेर विदेशी लगानी आकर्षित ग¥यो। रवान्डाले सीमित स्रोत हुँदाहुँदै परियोजना व्यवस्थापन सुधार, डिजिटल सार्वजनिक खरिद र परिणाममुखी बजेट प्रणालीमार्फत खर्चको गुणस्तर उल्लेखनीय रूपमा बढाएको छ ।

यी देशहरूको साझा विशेषता एउटै थियो। उनीहरूले बजेटलाई राजनीतिक घोषणापत्र होइन, विकास सम्झौता बनाए। आयोजना छनोट तथ्यमा आधारित भयो। पूर्वतयारी पूरा भएपछि मात्र बजेट विनियोजन गरियो। प्रगति डिजिटल रूपमा अनुगमन गरियो। जिम्मेवारी स्पष्ट गरियो। समयसीमा कठोर बनाइयो। खर्चभन्दा परिणामलाई सफलता मानियो।

नेपालले पनि यिनै सिद्धान्त आत्मसात् गर्नुपर्ने बेला आएको छ। पहिलो, आयोजना पूर्ण रूपमा सञ्चालनमा ल्याइनुपर्छ। अध्ययन, डिजाइन, वातावरणीय स्वीकृति र जग्गा व्यवस्थापन सम्पन्न भएका आयोजनालाई मात्र बजेटमा समावेश गर्नुपर्छ। दोस्रो, बहुवर्षीय परियोजनामा वार्षिक राजनीतिक हस्तक्षेप अन्त्य हुनुपर्छ।

तेस्रो, सार्वजनिक खरिद ऐनलाई समयानुकूल सरल, पारदर्शी र परिणाममुखी बनाउनुपर्छ। चौथो, डिजिटल परियोजना निगरानी प्रणाली लागू गरी प्रत्येक आयोजनाको वास्तविक समय प्रगति सार्वजनिक गर्नुपर्छ। पाँचौँ, मन्त्रालय, विभाग र आयोजना प्रमुखको कार्यसम्पादन मूल्याङ्कनलाई खर्चको प्रतिशत होइन, परियोजनाको परिणामसँग जोड्नुपर्छ।

नेपालको पुँजीगत खर्चको प्रभावकारिता सुधार गर्न मध्यमकालीन खर्च संरचनालाई यथार्थपरक बनाउँदै कार्यसम्पादनमा आधारित बजेट प्रणाली, नतिजामुखी बजेट प्रणाली, लागत–प्रभावकारिता परीक्षण, जीवनचक्र लागत विश्लेषण तथा सार्वजनिक लगानी व्यवस्थापन मूल्याङ्कन जस्ता अन्तर्राष्ट्रिय रूपमा प्रमाणित सार्वजनिक वित्तीय व्यवस्थापनका उपकरणहरू संस्थागत रूपमा कार्यान्वयन गर्नु आवश्यक छ।

यी उपायहरूले बजेट खर्चको मात्रा मात्र होइन, त्यसको गुणस्तर, दिगोपन र विकास प्रतिफलसमेत सुनिश्चित गर्न सहयोग पु¥याउँछन्।विश्व बैंक, अन्तर्राष्ट्रिय मुद्रा कोष तथा ओईसीडीले सार्वजनिक लगानी व्यवस्थापनका लागि सिफारिस गरेका यी अभ्यासहरूले विकासशील राष्ट्रहरूको खर्च दक्षता उल्लेखनीय रूपमा बढाएका छन्।

नेपालको सन्दर्भमा संघीयताको वित्तीय आयाम पनि पुनरावलोकन गर्नुपर्ने देखिन्छ। संघीय सरकारबाट चालु खर्चअन्तर्गत जाने अनुदान प्रदेश र स्थानीय तहमा पुँजीगत खर्चका रूपमा रूपान्तरण हुने भएकाले संघीय स्तरको पुँजीगत खर्च केही घट्नु स्वाभाविक हो। तर संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय तहको समग्र सार्वजनिक लगानीको प्रभावकारिता अझै अपेक्षित स्तरमा पुगेको छैन। यसले बहुस्तरीय समन्वय, परियोजना छनोट र वित्तीय अनुशासनमा सुधारको आवश्यकता स्पष्ट पार्छ।

पुँजीगत खर्चको प्रश्न अन्ततः आर्थिक भन्दा बढी नैतिक प्रश्न पनि हो। जब विकासका लागि छुट्याइएको स्रोत खर्च हुँदैन, त्यसको मूल्य अधुरो सडक, बिरामी परेको अस्पताल, बन्द विद्यालय, बेरोजगार युवा, कमजोर उद्योग र गुमेको राष्ट्रिय अवसरको मूल्य हो। खर्च नभएको प्रत्येक रुपैयाँले सम्भावित उत्पादन, सम्भावित रोजगारी र सम्भावित समृद्धिलाई पनि रोकिरहेको हुन्छ।

नेपाल अहिले वित्तीय संक्रमणको मोडमा उभिएको छ। एकातिर बढ्दो ऋण, बढ्दो चालु खर्च र सीमित राजस्व आधार छ। अर्कोतिर सुस्त पुँजीगत खर्च, कमजोर परियोजना व्यवस्थापन र घट्दो विकास गति छ। यदि यही प्रवृत्ति निरन्तर रह्यो भने आर्थिक वृद्धिको सम्भावना, निजी क्षेत्रको विश्वास र राज्यको विकास क्षमता सबै प्रभावित हुनेछन्।

यसैले पुँजीगत खर्च बढाउनु मात्र पर्याप्त छैन त्यसलाई गुणस्तरीय, समयमै र परिणाममुखी बनाउनुपर्छ। राष्ट्र निर्माण बजेट घोषणा गरेर होइन, बजेट कार्यान्वयन गरेर हुन्छ। सार्वजनिक वित्तको वास्तविक सफलता खर्च भएको रकममा होइन, त्यसले निर्माण गरेको भविष्यमा मापन गरिन्छ। नेपालले अब खर्चको संस्कृतिबाट परिणामको संस्कृतितर्फ यात्रा गर्नैपर्छ। यही रूपान्तरणले मात्र सार्वजनिक लगानीलाई राष्ट्रिय समृद्धिको स्थायी आधारमा रूपान्तरण गर्न सक्छ।